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  • 24.07.2017
Internet

Netzneutralität

Netzwerkkabel an Server

Der Begriff „Netzneutralität“ besagt, dass alle Daten gleichberechtigt durch das weltweite Datennetz transportiert werden sollen. Beim Datenverkehr soll es keine Rolle spielen, wer Absender oder Empfänger ist, welcher Dienst dabei verwendet wird und um was für Daten es sich handelt. Das klingt zunächst abstrakt, wirkt sich aber direkt darauf aus, wie Verbraucherinnen und Verbraucher das Internet nutzen können.

Ob – und wenn ja, wie viel – Netzneutralität notwendig ist, darüber streiten verschiedene Interessenträger heftig. Auf der einen Seite stehen vor allem die Telekommunikationsunternehmen. Sie treten dafür ein, für bestimmte Daten oder Dienste digitale Überholspuren gegen Bezahlung anbieten zu dürfen. Auf der anderen Seite stehen vor allem Verbraucherverbände, Bürgerrechtsorganisationen und Netzaktivisten. Sie wollen, dass der gleichberechtigte Zugang zum Internet erhalten bleibt.

Allerdings lässt sich kaum ein Beteiligter öffentlich gern als „Gegner“ der Netzneutralität bezeichnen. Der Streit um die Netzneutralität macht sich deshalb vor allem daran fest, wie streng sie definiert werden soll, was als Verletzung des Prinzips gilt und wie stark sie reguliert werden soll.

Eine Frage der Regulierung​

Das Prinzip der Netzneutralität prägte lange Zeit das Internet, auch wenn es nicht in Gesetzen festgeschrieben war. Die Internetprovider leiteten den Datenverkehr ohne weitere Prüfung weiter – so gut, wie es jeweils möglich war. Dieser Grundsatz wird „Best Effort“-Prinzip genannt („größtmögliche Bemühung“). Erst mit der weiteren technischen Entwicklung entstanden neue Möglichkeiten, Daten beim Transport unterschiedlich zu behandeln.

Netzneutralität hat aber nicht allein eine technische Dimension, sondern vor allem eine wirtschaftliche, rechtliche und politische. In zahlreichen Ländern wird Netzneutralität heute in unterschiedlicher Form reguliert. Das kann durch Branchenvereinbarungen zum Datentransport, durch Richtlinien von Aufsichtsbehörden oder durch Gesetze und Verordnungen geschehen.

Wie sieht es in der Praxis aus?​

Netzbetreiber verfügen in der Regel über ein gewisses Maß an Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten über den Datenverkehr. So können sie etwa Lastspitzen und Engpässe erkennen und den Datenverkehr so steuern, dass dennoch alle Daten ans Ziel kommen. Solche Techniken sind unter dem Begriff „Netzwerk-Management“ bekannt. Auch Befürworter der Netzneutralität sind häufig mit einer solchen Steuerung des Datenverkehrs einverstanden, soweit sie beispielsweise auf Überlastungszeiten beschränkt bleibt und solange dabei alle Absender und Empfänger gleich behandelt werden.

Verschiedene Internetdienste stellen außerdem unterschiedliche Anforderungen an die Übertragungsgeschwindigkeit. So wird beispielsweise für internetbasierte Telefonie (Voice over IP, kurz „VoIP“) meist eine gewisse Mindestbandbreite festgelegt. Verzögerungen würden hier stärker ins Gewicht fallen als etwa beim Transport einer E-Mail, bei dem es in der Regel nicht auf Sekundenbruchteile ankommt. Die Daten anderer Anwendungen müssen dann im Zweifel warten.

In Deutschland noch vergleichsweise gering verbreitet ist das Modell, nach dem Mobilfunkanbieter vertragliche Absprachen mit einzelnen Internetfirmen treffen, deren Dienste nicht auf das Datenvolumen der Verbraucherinnen und Verbraucher angerechnet werden („Zero Rating“). So können zum Beispiel Kundinnen und Kunden der Deutschen Telekom derzeit eine Tarifoption wählen, bei der Musik- und Video-Streamingdienste unbegrenzt genutzt werden können, ohne das Datenvolumen des Mobilfunktarifs zu verbrauchen.

Argumente für Netzneutralität​

Die Befürworter der Netzneutralität heben hervor, dass das Internet auf dem Prinzip aufgebaut ist, dass jeder mit jedem gleichberechtigt kommunizieren kann. Das oben erläuterte Modell des Datenverkehrs nach dem „Best Effort“-Prinzip habe sich bewährt. Erst dadurch seien die Vielfalt des Angebots und die rasante Entwicklungsdynamik in vielen Bereichen des Internets möglich geworden.

Wenn aber Betreiber von Internet-Diensten und Plattformen die Internetprovider für den Datentransport bezahlen müssen, schade das dem Wettbewerb und den Verbrauchern. Tendenzen zur Monopolbildung bei etablierten Anbietern würden somit auf Kosten kleinerer und neuer Anbieter auf dem Markt noch weiter gestärkt. Bleiben solche Absprachen zulässig, setze dies außerdem falsche Anreize beim Ausbau der Breitbandinfrastruktur. Statt in den Ausbau schneller Netze zu investieren, würden Engpässe dauerhaft lukrativ werden.

Argumente gegen Netzneutralität​

Vor allem die Telekommunikationsanbieter halten Einschränkungen der Netzneutralität hingegen für notwendig. Sie argumentieren damit, dass immer mehr Daten über das Internet transportiert werden müssen. Angebote wie Streamingdienste und Videoplattformen verursachten einen Großteil des gesamten Datenaufkommens. Sie sollten daher einen Teil der Kosten des Datentransports übernehmen und damit Investitionen in den Ausbau der Breitband-Netze mitfinanzieren. Auch für Steuerungsdaten von Fabriken, aus Transport und Verkehr oder aus der Telemedizin seien besonders schnelle Verbindungen ohne Engpässe wichtig. Unterschiedliche Qualitätsklassen beim Datentransport dienten der Entwicklung neuer Anwendungen und ermöglichten Innovationen.

Wie ist die aktuelle Rechtslage?

Seit dem 30. April 2016 gilt die EU-Verordnung zum Telekommunikations-Binnenmarkt, in der sich erstmals auch europarechtliche Vorgaben zur Netzneutralität finden. Grundsätzlich müssen Telekommunikationsanbieter den Datenverkehr demnach gleich behandeln.

Somit ist beispielsweise "Tethering" fortan erlaubt. "Tethering" bedeutet, dass die Internetverbindung eines Smartphones für weitere Geräte wie Laptops oder Tablets genutzt wird, um diese ins Netz zu bringen. Das Smartphone wird somit zu einer Art Modem umfunktioniert. Da dieses Verfahren zu einer erheblichen Steigerung des übertragenen Datenvolumens führt, wurde es früher von manchen Mobilfunkanbietern vertraglich oder technisch eingeschränkt.

Zugangssperren zu beliebigen Webseiten oder Anwendungen sowie das Sperren oder Verlangsamen von Internettelefonie und ähnlicher Dienste sind nicht mehr erlaubt. Auch sogenannte "Sub-Internet-Angebote", die ausschließlich Zugriff auf ausgewählte Dienste wie Facebook oder WhatsApp zulassen, sind generell verboten.

Die Internetprovider dürfen Datenpakete allerdings in Kategorien einteilen, die je nach technischen Anforderungen an die Übertragungsqualität (z.B. VoIP-Telefonie) unterschiedlich behandelt werden dürfen. Die EU-Verordnung schreibt jedoch vor, dass solche Maßnahmen grundsätzlich nur im Rahmen eines angemessenen Netzwerk-Managements zulässig sind. Hierzu müssen sie transparent, nichtdiskriminierend und verhältnismäßig sein. Sie dürfen nicht auf kommerziellen Erwägungen basieren oder zur Überwachung des konkreten Inhalts der Datenpakete eingesetzt werden.

Die Verordnung gilt zwar verbindlich in allen EU-Mitgliedsstaaten, sie ist jedoch stellenweise sehr allgemein formuliert und enthält enorme Spielräume für die nationalen Regulierungsbehörden bei der Frage, was als Verstoß gegen die Netzneutralität anzusehen ist. Deshalb hat das Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (BEREC) die EU-Verordnung durch weitere Vorgaben in einer Leitlinie konkretisiert. So sind zum Beispiel die erwähnten „Zero Rating“-Angebote nicht per se unzulässig. Die Leitlinie räumt den nationalen Regulierungsbehörden aber das Recht ein, solche Angebote auf einer Fall-zu-Fall-Basis zu untersuchen und diese gegebenenfalls zu untersagen. Die Bundesnetzagentur prüft beispielsweise aktuell, ob der "Zero-Rating" Tarif der Deutschen Telekom (siehe oben) gegen die Netzneutralität verstößt.

Telekommunikationsanbietern bleibt es auch erlaubt, sogenannte Spezialdienste zu Sonderkonditionen anzubieten. Diese Spezialdienste werden in der Leitlinie jedoch definiert, reguliert und nur in verhältnismäßig engen Grenzen zugelassen. Insbesondere müssen sich Spezialdienste klar von gewöhnlichen Internetzugängen unterscheiden und ihre gesonderte Übertragung muss wegen ihrer speziellen Eigenschaften objektiv notwendig sein. Konkret werden drei Beispiele für Spezialdienste genannt: VoLTE (datenbasierte Telefonie über das LTE-Mobilfunknetz), „lineare“ IPTV-Fernsehangebote (also Echtzeitdienste, bei denen der Nutzer die Reihenfolge und den Zeitpunkt der Sendungen nicht selbst beeinflussen kann, in Abgrenzung zum sog. Timeshift-TV, bei dem der Nutzer die Sendungen auch zeitversetzt anschauen kann) sowie Gesundheitsdienste in Echtzeit (etwa die „Telechirurgie“, bei der Operationen unter Einsatz von Telekommunikation und/oder Robotersystemen aus der Ferne gesteuert werden). Die Übertragung von Spezialdiensten darf nicht auf Kosten der Übertragungsqualität für andere Nutzer gehen.

Insgesamt ist es den europäischen Regulierungsstellen gelungen, für klare Regeln zu sorgen und das "Best-Effort"-Prinzip des Internets im Wesentlichen zu erhalten, auch wenn Vieles davon abhängen wird, wie zuverlässig die jeweils zuständigen nationalen Regulierungsbehörden die Leitlinie umsetzen werden. Gleichzeitig könnte der verbleibende Gestaltungsspielraum der nationalen Regulierungsbehörden auf europäischer Ebene jedoch zu einem uneinheitlichen Rechtsrahmen, einem fragmentierten Markt sowie zu Rechtsunsicherheit führen.

In Deutschland ist die Bundesnetzagentur für die Umsetzung, Einhaltung und Überwachung der EU-Verordnung und der Leitlinie zuständig. Bei festgestellten Verstößen ist sie befugt, Zwangs- und Bußgelder von bis zu 500.000 Euro zu verhängen.

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